我國石油天然氣立法的熱點和難點問題

從1980年代開始，當(dāng)時的石油部就啟動了起草《石油天然氣法》的工作。在以后30多年的時間里，制定《石油天然氣法》的問題被不時提出。2019年1月18日，國家能源局印發(fā)《能源行業(yè)深入推進(jìn)依法治理工作的實施意見》，其中提到加快推進(jìn)重點立法項目，再次提出要積極做好《石油天然氣法》立法研究和起草修改工作，研究論證制定天然氣管理行政法規(guī)。石油天然氣是基礎(chǔ)能源，關(guān)乎國家經(jīng)濟(jì)安全和國防安全，關(guān)乎老百姓的衣食住行，石油天然氣立法廣受社會關(guān)注，熱點和難點問題都不少。

石油天然氣行業(yè)要不要立法的問題。改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)體制一直在從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中，石油天然氣行業(yè)的管理體制也在不斷發(fā)生變化，從壟斷逐步走向競爭。石油天然氣立法在為行業(yè)發(fā)展提供方向、為行業(yè)管理提供依據(jù)、為市場主體提供保障的同時，也會固化行業(yè)管理模式。因此，有一種觀點認(rèn)為，我國是改革推動立法，不是立法推動改革，在行業(yè)管理體制改革不到位的情況下，沒有法律也許是好事，有利于探索行業(yè)改革模式，不會被束縛手腳。還有一種觀點認(rèn)為，過去幾十年，我國沒有《石油天然氣法》，石油天然氣行業(yè)也得到了快速發(fā)展，取得了巨大的成就，因此有沒有《石油天然氣法》好像并不重要。

石油和天然氣合并立法還是各自立法的問題。石油和天然氣都是流體礦產(chǎn)，都是烴類，而且常常是伴生的，因此石油和天然氣常常被連在一起討論。同時，石油和天然氣的差異也很明顯。例如，在常溫常壓下，石油是液態(tài)（甚至是固態(tài)），比較容易儲存，可以管道運輸，也可以船運、車運，運輸成本較低；天然氣是氣態(tài)，較多依賴管道運輸，運輸成本較高，液化后運輸成本更高。有專家測算，在我們最終支付的石油價格中，運輸成本約占5%，而在我們最終支付的天然氣價格中，運輸成本占50%以上。除了運輸和儲存方式不同，石油和天然氣的用途、管理體制也不相同。因此，很多專家認(rèn)為，石油和天然氣應(yīng)當(dāng)分別立法而不是合并立法。

石油天然氣勘查開采領(lǐng)域如何開放的問題。開放石油天然氣勘查開采，允許更多市場主體參與，是石油天然氣立法的熱點問題，基本已經(jīng)能夠達(dá)成共識。然而石油天然氣勘查開采投資巨大，投資風(fēng)險和技術(shù)要求也都較高，我國長期實行壟斷經(jīng)營管理體制，前景較好的油氣區(qū)塊和技術(shù)、人才都掌握在國有石油公司手中，其他市場主體如何進(jìn)入這一領(lǐng)域是個問題。另外，我國石油天然氣行業(yè)管理體制是建立在壟斷經(jīng)營基礎(chǔ)上的，如果開放石油天然氣勘查開采以后政府的管理能力不能同步跟上，可能會有一哄而上、環(huán)境污染、資源破壞、安全事故等問題。

石油天然氣管網(wǎng)公平開放的問題。公平開放是指石油天然氣管道建設(shè)運營企業(yè)必須平等對待所有用戶，允許第三方以公平的條件利用油氣管道運輸石油和天然氣。國家能源局前副局長張玉清認(rèn)為，管網(wǎng)設(shè)施公平開放對促進(jìn)油氣行業(yè)發(fā)展的作用，要比任何一項科技進(jìn)步都要大。然而，國家發(fā)展改革委、國家能源局2014年出臺《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法（試行）》后，實施情況并不理想?，F(xiàn)在行業(yè)內(nèi)普遍把油氣管網(wǎng)公平開放的希望寄托在成立國家管網(wǎng)公司上面。個人認(rèn)為，成立國家管網(wǎng)公司并不能真正解決油氣管網(wǎng)公平開放的問題，因為國家管網(wǎng)公司只涵蓋干線管網(wǎng)，大量的省內(nèi)管網(wǎng)還是需要通過立法來推動公平開放。

成立國家管網(wǎng)公司的問題。國家管網(wǎng)公司并不是石油天然氣立法需要特別關(guān)注的問題，從立法的角度來看，國家管網(wǎng)公司和其他管網(wǎng)公司一樣，只是一家需要承擔(dān)公平開放義務(wù)的油氣管網(wǎng)公司。實際上，國家管網(wǎng)公司是目前油氣行業(yè)最為關(guān)注的話題，國家管網(wǎng)公司的成立將改變我國油氣市場格局。從目前情況來看，國家管網(wǎng)公司將是一家運銷分離、公平開放的干線管道經(jīng)營企業(yè)，但是還不清楚國家管網(wǎng)公司是否會把石油央企的LNG接收站也納入進(jìn)來，是否在干線管網(wǎng)建設(shè)運營方面享有壟斷權(quán)。行業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)為，國家管網(wǎng)公司將在今年掛牌成立。既然已經(jīng)決定成立國家管網(wǎng)公司，現(xiàn)在最要緊的是盡快成立，避免讓整個行業(yè)在等待中彷徨。

石油天然氣價格管理方式的問題。我國目前已經(jīng)完全放開了原油銷售價格，但是對成品油和天然氣銷售價格還實行一定程度的管制。由于石油天然氣市場競爭不充分，有些領(lǐng)域甚至是完全壟斷的（例如，城市燃?xì)馄髽I(yè)通過特許經(jīng)營權(quán)壟斷區(qū)域內(nèi)管道天然氣銷售），國家還沒有辦法完全放開價格管制、實行市場定價。對于價格主管部門來說，制定油氣銷售價格完全是個吃力不討好的差事。最近成品油價格“四連漲”，車主一般不會去想國際油價的事兒，石油央企和價格主管部門是現(xiàn)成的“背鍋俠”。石油天然氣價格市場化定價，有待于整個行業(yè)的市場化改革，實現(xiàn)市場主體多元化，形成真正有效的市場競爭。